رهبری و نهادهای وابسته

این گزارش توسط Transparency Lab نوشته و ترجمه‌ی فارسی این گزارش در اکتبر ۲۰۲۲ منتشر شده است.

دفتر ولایت فقیه، چه در قانون و چه در عمل، بالاترین قدرت سیاسی در جمهوری اسلامی به حساب می‌آید. رهبر، مسئول تعیین سیاست‌های کلی حکومت، و همینطور نظارت بر اجرای آنها است.

رهبر، مسئولیت انتصاب و عزل روسای مهمترین و بانفوذترین نهادها در جمهوری اسلامی را به عهده دارد. برخی از این افراد عبارتند از رئیس دادگستری، رئیس سازمان صدا و سیما، فقهای شورای نگهبان، و فرماندهان اصلی سپاه پاسداران و نیروهای مسلح. علاوه بر اختیارات قانونی رهبر در رابطه با ریاست جمهوری، او همچنین نمایندگان ویژه‌ای را در نهادهای مختلف معین می‌کند تا بر این نهادها نظارت داشته و آنها را هدایت کنند، از جمله روسای بنیادهای مختلف و مقامات روحانی در شهرهای بزرگ کشور، که مواضع مذهبی و سیاسی رهبر را به مخاطبان مربوطه منتقل کنند.

رهبر همچنین وظیفه «حل اختلاف»، تنظیم روابط قوای سه‌گانه، و «حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام» را به عهده دارد.

واضح است که رهبر از اختیارات قانونی گسترده‌ای برخوردار است. هر چند که یک گزارش جامع از نقش و اختیارات رهبری در محدوده این پژوهش نمی‌گنجد، اما برای روشن شدن چگونگی برخورد رهبری با مسائل مربوط به شفافیت، فساد و پاسخگویی، ذکر چند نکته ضروری است.

شفافیت حقوقی و فساد
اولین مسئله‌ای که در اینجا به آن می‌پردازیم، مربوط به عدم شفافیت حقوقی پیرامون نهاد رهبری است.

همانطور که در بخش اول گزارش پایگاه شفافیت گفته شد، در نظام حقوقی ایران، ابهامات و عدم شفافیت، به ویژه هنگامی که صحبت از قوانین مذهبی و احکام اسلام به میان است، به شکلی ساختارمند وجود دارد. این روند، قوانین مربوط به رهبری را نیز در بر می‌گیرد؛ به جز مفادی که به نصب و عزل کردن‌ها مربوط‌ می‌شود، سایر اختیاراتی که به رهبری واگذار شده، عموما هم در فرم (اصطلاح شناسی) و هم در محتوای این مفاد و تبصره‌ها، مبهم و نامشخص هستند. اختیارات رهبری، چه در رابطه با نظارت بر سیاست‌های کلی حکومت، چه در رابطه با تنظیم روابط بین نهادهای به ظاهر مستقل، دائما به شکلی تنظیم می‌شود که دامنه قدرت رهبری را به حداکثر برساند‌.

به همین ترتیب، تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان گذاشته می‌شود، شورایی که اعضای آن به شکل مستقیم یا غیرمستقیم توسط رهبر انتخاب می‌شوند. در طول سالها، این ارتباط سازمان‌یافته موجب شده که مفاد قوانین مرتبط با رهبری هیچگاه مورد بررسی دوباره قرار نگیرند تا اختیارات این نهاد محدود نشود، و همیشه به شکلی تعبیر شده‌اند که تسلط رهبری در تمام امور کشور حفظ گردد.

مسئله دوم، وجود یک گرایش ساختارمند به فساد است.

همانطور که از مثال ذکر شده درباره شورای نگهبان مشهود است، یک نظام قدرت دورانی در ساختار حکومت(circular structure of power)  و قوانین جمهوری اسلامی وجود دارد، که نقش آن تقویت قدرت و اختیارات رهبری است‌. در اینجا این موضوع را با چندین مثال دیگر توضیح می‌دهیم:
هم در منابع فارسی و هم انگلیسی زبانی که درباره ساختار حکومتی جمهوری اسلامی نوشته شده است، معمولاً جمهوری اسلامی به عنوان یک نظام ترکیبی توصیف می‌شود، نظامی که از چندین نهاد قدرتمند تشکیل شده که در رابطه‌ای پویا با یکدیگر قرار دارند. اما این رویکرد، چینش شدیداً سلسله مراتبی جمهوری اسلامی را نادیده می‌گیرد و یا کم‌اهمیت‌ جلوه می‌دهد. به عنوان مثال، منابع موافق حکومت در داخل ایران، وقتی که از ماهیت ترکیبی جمهوری اسلامی صحبت می‌کنند، بر این امر تاکید می‌کنند که رهبر به طور غیر مستقیم توسط رای‌دهندگان از طریق مجلس خبرگان انتخاب می‌شود، و حتی بر ماهیت «دموکراتیک» این فرآیند تاکید کرده و آن را با روش غیر مستقیم اما دموکراتیک انتخاب رییس جمهور مقایسه می‌کنند.

درست است که رهبر توسط مجلس خبرگان، و مجلس خبرگان توسط رای‌دهندگان انتخاب می‌شود، اما کاندیداهای مجلس خبرگان پیش از آن می‌بایست توسط شورای نگهبان تایید شوند. علاوه بر الزامات مربوط به صلاحیت کلی کاندیداهای مربوطه که توسط شورای نگهبان سنجیده می‌شود، اجتهاد این کاندیداها نیز یا توسط شورای نگهبان و یا توسط خود رهبر، ارزیابی می‌گردد. بنابراین، رهبر به طور مستقیم اعضای نهادی را که قرار است مسئولیت نظارت، انتخاب و عزل خود او را به عهده داشته باشد، انتخاب می‌کند. رهبری همچنین از طریق شورای نگهبان، فهرست نهایی کاندیداهای دو نهاد نیمه انتخابی عمده در جمهوری اسلامی، یعنی قوه مجریه و قوه مقننه را کنترل می‌کند.

این مثال نشان می‌دهد که چگونه قدرت سیاسی در جمهوری اسلامی به طور مستقیم یا غیر مستقیم به یک نهاد واحد اختصاص داده می‌شود، و این نهاد خود اساساً توسط یک فرد واحد هدایت می‌گردد. در منابع رسمی که درباره فساد نوشته می‌شود، تاکید می‌شود که بین قدرت سیاسی متمرکز و فساد سیاسی ارتباط مستقیمی وجود دارد. حکومت‌‌های پدرمیراثی (پاتریمونیال) و نئوپاتریمونیال، به ویژه آن دسته که «شخص گرایی» در آنها وجود دارد مانند جمهوری اسلامی، بیشتر مستعد فساد سیاسی بوده و عدم پاسخگویی در آنها بیشتر دیده می‌شود.

بازرسی و پاسخگویی: قانون و عمل
کمترین میزان نظارت در جمهوری اسلامی، بدون شک، بر نهاد رهبری صورت می‌گیرد. این عدم بازرسی، ریشه‌های قانونی دارد و در عمل نیز رعایت می‌شود. مجلس خبرگان غالباً به عنوان نهادی که مسئولیت نظارت بر رهبری را به عهده دارد معرفی می‌شود، اما چنین نظارتی اصولاً وجود ندارد. در اینجا جنبه‌های حقوقی و عملی این فقدان نظارت را مورد بررسی قرار می‌دهیم.

قانون اساسی جمهوری اسلامی به وضوح مسئولیت انتصاب رهبری را به عهده مجلس خبرگان می‌گذارد. علاوه بر این، اگر مجلس خبرگان تشخیص دهد که رهبر «از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شده، یا فاقد یکی از شرایط مذکور در اصول پنجم و یکصد و نهم گردیده»، این اختیار را دارد تا رهبر را از مقام خود برکنار کند. با این همه، لازم به ذکر است که در گفتمان رسمی جمهوری اسلامی، بویژه در متونی که توسط نویسندگان محافظه‌کارانه‌تر نوشته شده است، اصطلاحی که برای روند انتخاب رهبر استفاده می‌شود، «کشف» ولی فقیه است و نه «انتخاب‌» ولی فقیه.

علاوه بر این، اختیار عزل و جایگزین کردن رهبر نباید با اختیارات نظارتی مجلس خبرگان بر نهاد رهبری ادغام شود. با این وجود، لازم به ذکر است که در دهه‌های اول پس از انقلاب، بحث‌های گسترده‌ای در مورد اختیارات نظارتی مجلس خبرگان بر نهاد رهبری وجود داشت. به عنوان مثال در سال ۱۳۶۸، در طی فرایند بازنگری قانون اساسی، برخی از اعضای «شورای بازنگری» پیشنهاد کردند که اصل ۱۰۸ قانون اساسی باید اصلاح شود تا نظارت مجلس خبرگان بر عملکرد مناسب وظایف رهبری تأمین گردد. اما این موضوع توسط اکثریت اعضای شورا نادیده گرفته شد. نکته قابل توجه اینکه اکثریت اعضای شورا از نهادهای تحت اختیار رهبری مانند شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام بودند، به علاوه ده عضو دیگر که مستقیماً توسط رهبر انتخاب شدند، نمود دیگری از «چرخشی» بودن ساختار قدرت رهبر.

با این وجود، حتی اگر مجلس خبرگان در موقعیتی قرار داشت که بتواند بر رهبری نظارت داشته باشد، احتمالا در واقعیت، چنین نظارتی صرفاً برای ظاهرسازی می‌بود. با این حال این واقعیت که حق چنین نظارتی حتی روی کاغذ نیز وجود ندارد، با قاطعیت نشان می‌دهد که مجلس خبرگان نمی‌تواند بر رهبری، نظارت، سرپرستی، و یا بازرسی داشته باشد. بلکه، مجلس خبرگان تنها از این اختیار برخوردار است تا هر چند وقت یکبار صلاحیت وی را برای مقام رهبری ارزیابی کنند.

رویه مجلس خبرگان درعمل نیز با آنچه به طور غالب از نقش این مجلس برداشت می‌شود، هماهنگی دارد، و از آغاز جمهوری اسلامی تا به امروز، این مجلس هیچگاه گزارشی از نظارت‌های خود بر نهاد رهبری ارائه نداده است. حتی برخی تحلیلگران، با توجه به اینکه «تصمیمات اصلی مجلس خبرگان در خارج از این مجلس در دفتر رهبر اتخاذ می‌شود [و] توسط عوامل ایشان به این مجلس ابلاغ می‌شود»، تصریح می‌کنند که وجود این مجلس اساساً ماهیتی نمایشی دارد.

در عمل، همانطور که نظارتی بر رهبری وجود ندارد، این مقام در مقابل هیچ‌یک از مسئولین نظارتی و بازرسی نیز، چه از طرف دولت و چه به صورت مستقل، موظف به پاسخگویی نیست‌. یکی از مهمترین سازوکارهای دموکراتیک برای پاسخگو نگه داشتن مقامات دولتی از طریق انتخابات انجام می‌شود که در مورد رهبر جمهوری اسلامی چنین سازوکاری وجود ندارد. همانطور که به تفصیل توضیح داده شد، رهبری در واقع یک مقام مادام‌العمر است و علیرغم نارضایتی مردم و عدم پاسخگویی این نهاد، رهبر در مقام خود باقی می‌ماند. این نقص حقوقی، کمترین جایی برای پاسخگویی رهبری در مورد عواقب تصمیمات و اقدامات خود و نهادهای زیر نظر وی، باقی نمی‌گذارد. تاریخچه جمهوری اسلامی پر از نمونه‌هایی است که در آنها مقام رهبری به هیچ وجه پاسخگو نبوده است.